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Breiholdt Voscherau
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Zweckentfremdungsverordnung für Hamburg weiter gültig
OVG Hamburg: keine nachhaltige Entspannung auf dem Hamburger Wohnraummarkt


Die Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum vom 7. Dezember 1971 ist in Hamburg weiter gültig, Das hat jetzt das Oberverwaltungsgericht (OVG) Hamburg entschieden (Urteil vom 25.5.2007, Az. 1 Bf 383/05). Gleichzeitig stellt das OVG fest, dass auch der Mieter für eine von ihm als Zahnarztpraxis genutzte Wohnung im Wege einer Auflage zu einer Ausgleichszahlung verpflichtet werden kann.
Vielfach ist in der Immobilienwirtschaft angenommen worden, dass die Hamburger Verordnung über das Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum vom 7. Dezember 1971, die ihre Rechtsgrundlage in Art. 6 § 1 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zur Verbesserung des Mietrechts und zur Begrenzung des Mietanstiegs sowie zur Regelung von Ingenieur- und Architektenleistungen vom 4. November 1971 (sog. Mietrechtsverbesserungs-gesetz) findet, längst wegen des gestiegenen Wohnraumangebotes funktionslos und deshalb vom Verordnungsgeber aufgehoben worden sei. Andere wiederum haben - irrtümlich - angenommen, die Zweckentfremdungsverordnung sei auch ohne ausdrückliche Aufhebung wegen Verfassungswidrigkeit außer Kraft getreten, da ein Ende der Mangellage auf dem Wohnungsmarkt insgesamt deutlich in Erscheinung getreten und das Zweckentfremdungs-verbot daher offensichtlich entbehrlich geworden sei.
Das Gegenteil hat jetzt das OVG Hamburg in der oben zitierten Entscheidung festgestellt: Danach sei - wie bei Inkrafttreten der Verordnung im Jahre 1971 - in Hamburg die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen nach wie vor gefährdet. Eine nachhaltige Verbesserung der Lage auf dem Wohnungsmarkt sei nicht eingetreten. In erster Linie habe nämlich der Verordnungsgeber angesichts der komplexen Entwicklung auf dem Wohnungsmarkt selbst zu entscheiden, ob und wann er die Zweckentfremdungsverordnung aufhebt. Die Entwicklung auf dem Wohnungsmarkt führe nur dann zur Verfassungswidrigkeit der Zweckentfremdungsverordnung, wenn die Entwicklung in dem Sinne abgeschlossen wäre, dass ein Ende der Mangellage insgesamt deutlich in Erscheinung trete und das Zweckentfremdungsverbot daher offensichtlich entbehrlich geworden wäre. Sei die Entwicklung jedoch noch nicht in diesem Sinne abgeschlossen, so könne entsprechend einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahre 1979 die Verordnung nicht von selbst außer Kraft treten. Es komme insoweit auch nicht darauf an, ob in einzelnen Stadtteilen oder Wohngebieten die Versorgung der Bevölkerung mit angemessenen Wohnraum weiterhin gefährdet ist. Vielmehr sei die Zweckentfremdungs-verordnung auf das gesamte Gebiet und nicht einzelne Stadtteile bzw. Wohngebiete abzustellen. Kurzum: Die Zweckentfremdungsverordnung gelte für das gesamte Gebiet der Freien und Hansestadt Hamburg.
Unter Berufung auf das Bundesverwaltungsgericht geht das OVG davon aus, dass eine Unterversorgung mit Wohnraum für breite Schichten der Bevölkerung, die die Beibehaltung des grundsätzlichen Zweckentfremdungsverbots rechtfertigt, auch dann noch vorliegen oder drohen kann, wenn der Wohnungsmarkt auch nur ein leichtes Übergewicht
des Angebots über die Nachfrage erreicht zu haben scheint. Legt man diesen Maßstab zugrunde, so sei für die Jahre ab 2001 ein Ende der Wohnraummangellage in Hamburg nicht deutlich in Erscheinung getreten. Zur Begründung für diese Beurteilung beruft sich das OVG auf eine Reihe von Statistiken, amtliche Berichte, den Hamburger Mietspiegel und weitere diese These angeblich stützenden amtlichen und nicht amtlichen Unterlagen, so z.B. auf die Höhe des Anteiles der leer stehenden Wohnungen, die ein Indiz für die Beurteilung der Lage auf dem Wohnungsmarkt sein könne. Bereits das OVG Lüneburg habe im Jahre 2003 entschieden, dass allenfalls bei einem Leerstand von mindestens 3 bis 4 %, der sich auf alle Marktsegmente annähernd gleichmäßig verteilt, davon ausgegangen werden dürfe, dass die Mangellage auf dem Wohnungsmarkt deutlich erkennbar beseitigt sei. Zu berücksichtigen sei allerdings, dass zu den leer stehenden, aber nutzbaren Wohnungen auch solche gehören, deren Leerstand nicht auf eine fehlende Wohnungsnachfrage, sondern auf zu hohen Mietforderungen oder nicht marktgängiger Ausstattungen bzw. Lagen zurückzuführen ist. Zudem bedinge auch der normale Wohnungswechsel sowie der Anteil der zeitweise durch Umbaumaßnahmen, Sanierungen und Verkaufsabsichten für die Wohnungssuchenden nicht zur Verfügung stehenden Wohnungen einen beträchtlichen Leerstand. Der Leerstand von Wohnungen in Hamburg spreche aber keineswegs - so das OVG - für eine deutliche Entspannung des Wohnungsmarkts, zumal es eine amtliche Statistik über den Umfang des Wohnungsleerstandes in Hamburg nicht gebe. Die sog. "Mikrozensus-Zusatzerhebung 2002" habe zwar ergeben, dass in Hamburg von insgesamt 864.000 Wohneinheiten 49.000 Wohneinheiten und damit 5,67 % leer gestanden haben, was immerhin einem Leerstand von 5,67 % entspreche und daher eine deutliche Entspannung des Wohnungsmarkts indiziere. Der Mikrozensus bilde jedoch die tatsächlichen Leerstandsquoten nicht zutreffend ab, vielmehr überzeichne die Art und Weise der Mikrozensus-Befragung das Ausmaß des Wohnungsleerstands, wovon sich der Senat des OVG in einer mündlichen Verhandlung habe überzeugen können. Die Grundeigentümer seien zwar systematisch über die Leerstände ihrer Wohnungen befragt worden; die Interviewer hätten jedoch eine Wohnung bereits dann als leer stehend gemeldet, wenn sie den Inhaber mehrfach nicht antrafen und sie auch über etwaige Namensschilder oder Nachbarn Mieter nicht feststellen konnten. Eine nur repräsentative Mikrozensus-Befragung gebe daher keine hinreichend verlässliche Grundlage für die Beurteilung der Leerstandsquote.
Aufschlussreicher sei da schon der auf der Auswertung von Heizkostenzählern beruhende "Techem-empirica-Leerstandsindex": Danach hätten bei einem Bestand im Jahre 2005 von 683.768 Wohnungen ca. 12.300 Wohnungen und damit nur ca. 1,6 % leer gestanden. Das lasse aber nicht auf eine deutliche Entspannung des Wohnungsmarktes schließen. Schließlich spreche auch ein Vergleich der Entwicklung der Bevölkerungszahl mit der der im Neubau fertig gestellten Wohnungen gegen eine deutliche und dauerhafte Entspannung des Wohnungsmarktes: die Bevölkerung Hamburgs sei gestiegen, die Zahl der im Neubau fertig gestellten Wohnungen gleichzeitig gesunken. Einen Bevölkerungszuwachs von 28.235 Personen stehe eine Neubauzahl von 23.954 gegenüber. Diese Neubauzahl sei aber noch um die Abgangsquote in Folge von Abrissen, Zusammenlegungen und Umnutzungen zu verringern. Eine amtliche Statistik fehle.
Nach Auffassung des Oberverwaltungsgericht deute auch die Entwicklung der durchschnittlichen Mieten im jeweiligen Hamburger Mietspiegel eher gegen eine deutlich erkennbare Entspannung des Wohnungsmarkts. Dass danach in einzelnen Marktsegmenten zeitweise der Mietpreisanstieg stagnierte oder sogar vereinzelt geringfügig gesunken sei, lasse noch nicht auf eine nachhaltige Entspannung des Wohnungsmarktes insgesamt schließen. Dabei sei zu berücksichtigen, dass in dem Mietpreisspiegel nicht nur die - häufig für Mieterhöhungen genutzten - Neuvermietungen einfließen, sondern auch die Bestandsmieten. Letztlich dürfe der Verordnungsgeber für die Beibehaltung der Zwecksentfremdungs-verordnung auch berücksichtigen, dass er nicht verpflichtet sei, die weitere Abwanderung in das Hamburger Umland als Lösung des Wohnungsproblems hinzunehmen. Seine Aufgabe sei es vielmehr, die Wohnungsnachfrage der hamburgischen Bevölkerung innerhalb der Landesgrenze zu befriedigen.
Für ausdrücklich zulässig halten es die Hamburger Oberverwaltungsrichter, dass die Verwaltung die Erteilung einer Zweckentfremdungsgenehmigung von einer Auflage abhängig macht, die den mit der Erteilung verbundenen Nachteil für die Wohnraumversorgung der breiten Schichten der Bevölkerung kompensieren und einen Ausgleich für den Wohnraumverlust herstellen soll. Entscheidend sei dabei, dass sich die Zahlungsauflage streng an den Zweck der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage und damit der Sicherung der Wohnraumversorgung orientiere. Dabei verlange diese Kompensationsfunktion aber keineswegs, dass die Ausgleichszahlung unmittelbar der Hamburger Wohnungsbaukreditkasse zufließt, die für die Freie und Hansestadt Hamburg den öffentlich geförderten Wohnungsbau finanziert. Es genüge vielmehr, dass die Stadt die Fehlbeträge der Wohnungsbaukreditanstalt ausgleicht und die Höhe der gesamten Einnahmen aus den Ausgleichszahlungen die Höhe dieses Zuschusses nicht übersteigt. Eine solche Auflage zur Entrichtung einer Ausgleichszahlung könne im übrigen auch gegenüber dem Mieter einer Wohnung ergehen, der die Wohnung zweckentfremdet nutzt.
Zur Größenordnung der Ausgleichszahlung bemerkt das OVG in seinen Entscheidungsgründen, dass bei der von der Stadt ermessensfehlerfrei gewählten Gesamtbetrachtung die für die Subventionierung öffentlich geförderten Ersatzwohnraumes erforderlichen Mittel - wie auch die typische Differenz zwischen den Gewerberaummieten zu den Wohnungsmieten - nicht übersteigen dürfen. Vielmehr müsse sich die Stadt bei der Bemessung der Höhe der Ausgleichszahlung an der gesetzlichen Zweckbestimmung und nicht dem Ziel möglichst hoher Einnahmen orientieren. Im entschiedenen Fall stellt das Gericht fest, dass die von der Stadt festgesetzte Zahlungsauflage überhöht war. Insoweit hatte die Klage des Mieters Erfolg. Fazit:

Das Urteil des OVG vermag zumindest in Teilen nicht zu überzeugen. Das mag daran liegen, dass es eine offizielle Leerstandsstatistik in Hamburg nicht gibt und das Gericht sich deshalb mit anderen Statistiken und Mitteln behelfen muss, um zu den im Urteil getroffenen Feststellungen zu gelangen. Zweifelsfrei hat sich jedoch seit Inkrafttreten der Hamburger Zweckentfremdungsverordnung im Jahre 1971 eine deutliche Entspannung am

Wohnungsmarkt bemerkbar gemacht, weshalb das vom OVG dem Urteil zugrunde gelegte statistische Datenmaterial überprüfungswürdig erscheint.
Fraglich dürfte auch sein, ob die gesetzliche Regelung, wonach die Landesregierungen ermächtigt sind, für Gemeinden, in denen die Versorgung der Bevölkerung mit ausreichendem Wohnraum zu angemessenen Bedingungen besonders gefährdet ist, durch Rechtsverordnung zu bestimmen, dass Wohnraum anderen als Wohnzwecken nur mit Genehmigung der von der Landesregierung bestimmten Stelle zugeführt werden darf, im Urteil zutreffend kommentiert ist. Bereits das OVG Berlin (Az. V B 22.01 VG) hat in seinem Urteil vom 13. Juni 2002 darauf hingewiesen, dass "ausreichende Versorgung" nur ein annäherndes Gleichgewicht von Angebot und Nachfrage, nicht aber ein - kurzfristig vielleicht erstrebenswertes - preis drückendes Überangebot bedeute. Eine "ausreichende Versorgung" bedeute auch nicht ein Angebot von Wohnungen besonders gehobener oder besonders einfacher Größe und Ausstattung, sondern von Wohnungen, wie sie dem allgemein für Wohnungen der entsprechenden Gegend und Lage anzutreffenden Standard entsprechen. Und auch "angemessene Bedingungen" bedeuteten keineswegs außergewöhnlich niedrige Mieten, sondern Mieten, die für Wohnungen der entsprechenden Art, von einem durchschnittlich verdienenden Arbeitnehmerhaushalt allgemein, d.h. auch außerhalb der besonders gefährdeten Gebiete, tatsächlich aufgebracht werden, und zwar einschließlich der vom Staat gewährten finanziellen Hilfen (BVerfGE 38, 360).
Es bleibt die Frage, ob die Wohnraumversorgung in Hamburg wirklich in dem beschriebenen Maße gefährdet ist, was zur Folge hätte, dass eine Vielzahl von Menschen keinen ausreichenden Wohnraum hat. Für Berlin jedenfalls hat das OVG bereits im Jahre 2002 diese Frage verneint und die zweite Zweckentfremdungs-Verordnung mit Wirkung vom 01. September 2000 an als nicht mehr von der Ermächtigungsnorm gedeckt angesehen. Die Verordnung sei deshalb auch ohne Aufhebung durch den Verordnungsgeber wegen Verfassungswidrigkeit außer Kraft getreten.

Rechtsanwältin Ricarda Breiholdt
Fachanwältin für Miet- und Wohnungseigentumsrecht
Breiholdt & Voscherau Immobilienanwälte




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